El Lic. Marcos Baudean, docente de Metodología de la Investigación en la Licenciatura en Estudios Internacionales y del Taller de Investigación Aplicada en la Licenciatura en Gerencia y Administración, publicó en octubre de 2011 el libro "Los dilemas de la intervención estatal en la economía. Autonomía administrativa y control político en la temprana historia del Banco República (1896 - 1931)". Baudean, de 40 años de edad, es Master en Políticas Públicas por la Universidad ORT Uruguay y Licenciado en Sociología por la Universidad de la República.
- ¿Cómo han sido las políticas intervencionistas del estado en el ámbito de la economía nacional? ¿De qué forma se pueden categorizar?
- Hoy en día se entiende que entre 1903 y 1933 (aproximadamente, como toda fecha histórica) Uruguay implementó un modelo intervencionista en la Economía. El Estado aparecía principalmente como "productor" asumiendo intervenciones que eran consideradas estratégicas (como en el sector financiero) o que eran muy costosas para el sector privado. A partir de mediados de los años ’30 y hasta 1959 Uruguay tuvo un Estado regulador.
Ya no solo interviene como un productor más sino que regula las relaciones entre los diferentes sectores de la economía (empresarios, trabajadores, consumidores). La regulación estatal ambientó uno de los períodos de mayor corrupción en el Estado uruguayo tal como lo reconocen investigadores provenientes tanto de la Economía como de la Ciencia Política. Desde 1959 al presente se inicia un camino de desregulación y un intento sostenido de modernización y achicamiento del Estado.
- ¿Y cómo son las del siglo XXI?
- Lo que ocurre en el siglo XXI comienza con el retorno de la democracia (en marzo de 1985). Los seis gobiernos democráticos han tenido planes y proyectos para reformar el Estado ya sea achicándolo, mejorando su eficiencia o replanteando su forma de intervención o regulación de la economía. Todos los gobiernos han tenido problemas para abordar una reforma y hacerla efectiva en un 100% aunque se han logrado transformaciones importantes en el Estado ya sea tanto en su tamaño, estructura o gestión.
- ¿Hay alguna relación entre este tipo de políticas y el partido que ejerce el poder?
- En mi libro se muestra claramente que la autonomía de las empresas públicas fue defendida en los años ’20 (del siglo pasado) por políticos tanto blancos como colorados. Los sectores de tendencia progresista eran quienes defendían el formato autonómico mientras que los sectores caudillistas lo cuestionaban un poco más ya que era conceder demasiado poder a directorios no políticos, y eso implicaba en el largo plazo que las empresas podían quedar fuera de los intercambios clientelares).
En los años ’30 se resolvió esta tensión sujetando el nombramiento de directores a cuota política (dependía de los resultados electorales de cada sector). Este mecanismo lo decidían blancos y colorados. Por tanto en ambos partidos había sectores que se identificaban con la idea de un Estado eficiente y "racional" (en el sentido de que la conducción del Estado no estuviera sujeta a los apremios de la política cotidiana) y sectores que veían al Estado como el recurso más importante para premiar a sus votantes.
- ¿Por qué le interesó estudiar este tema?
- Realicé la investigación en el marco de la Maestría en Políticas Públicas que cursé en la Universidad ORT ya que me sentí muy atraído por los problemas relacionados a la administración (pública) y al gobierno al cual llegan los políticos por obra de muchos factores: uno de ellos son las promesas electorales. El problema es que una vez que se instala un gobierno esas ideas de cambio o mejora no las implementa la fuerza política sino la burocracia.
Por tanto, dependiendo de la burocracia que tenga un país será la capacidad que éste tendrá para implementar proyectos políticos. Por lo tanto, la suerte de los gobiernos depende (en parte) de la calidad de la burocracia pública. Es de sentido común creer que la burocracia siempre es negativa, lo cual es un grave error. A nivel de pensamiento las apreciaciones de estudiosos como Francisco Panizza, que han reivindicado que el problema del Uruguay no es la burocracia sino la ausencia de una burocracia racional-legal a la Weber, fue una fuente de inspiración para mi trabajo.
- ¿Cuáles son las conclusiones más importantes de esta investigación?
- En el libro se aborda un aspecto clave de la construcción institucional del Estado uruguayo: el mecanismo de la autonomía administrativa. Mediante este mecanismo hace ya 120 años se pensó en dotar a nuestro Estado de una herramienta eficiente de gobierno en aquellas áreas clave de la Economía. La idea era separar administración y política. Por ello el poder de administración de ciertos entes públicos (como es el caso del Banco República —BROU—, sobre el cual discurre la investigación) se delegó en directorios autónomos.
Si bien estos eran designados políticamente (lo hacía el Ejecutivo con aprobación del Senado), tenían libre y franca administración de los institutos (siendo que los directores eran solidarios con su patrimonio si las cosas salían mal). Mientras se respetó dicho diseño de intervención el mecanismo de la autonomía estimuló el surgimiento de burócratas con alta capacidad de visión de los problemas públicos y de gestión de sus organizaciones.
Se estimuló, particularmente en el BROU, una fuerte cohesión entre los directorios (nombrados políticamente) y las jerarquías burocráticas de las instituciones. Mi conclusión principal es que lo anterior fue positivo ya que sumó al debate político un actor más: altos funcionarios con una visión de poseer un rol propositivo en la vida democrática. Una burocracia competente es una herramienta fundamental para la implementación de proyectos de gobierno, la formación de cuadros comprometidos y capaces es un aspecto fundamental de dicha herramienta. No debe confundirse al actor burocrático con el corporativismo que puede observarse hoy en muchas áreas del estado.
Con el tiempo el éxito que este diseño institucional tuvo en el BROU hizo que el mecanismo de la autonomía se institucionalizase como básico del diseño estatal. Sin embargo, la idea originaria de autonomía como mecanismo promovedor de la eficiencia fue perdiendo terreno. En el presente, en muchos sectores de la administración, la autonomía es un valor que se defiende independientemente de los resultados que genera o de los dilemas que plantea en el seno de una sociedad democrática.
Todos estos problemas ya estaban presentes en los debates que se dieron en los años de 1920 entre burócratas y políticos en torno a la autonomía de las noveles empresas públicas. Por tanto, el libro aborda los orígenes históricos de muchos de los problemas de gobierno que hoy se pueden leer en la prensa. Por ejemplo, cuando sectores poderosos de la economía presionan a los gobiernos para que la banca pública les haga concesiones; cuando el Vicepresidente Danilo Astori dice que en educación el gobierno va a ir hasta el límite legal que le impone la autonomía de los entes de la enseñanza; o cuando el Codicen ordena a Secundaria que ejecute los planes que ha diseñado (y que ésta no implementa), o cuando se discute si la política energética debe estar en manos de empresas estatales autónomas o bajo la órbita directa del Ministerio de Energía.
En todos los casos, la autonomía de buena parte de nuestras instituciones estatales se pone en cuestión porque limita la capacidad de los elencos gobernantes (democráticamente elegidos) para implementar sus planes. En mi libro se estudian los orígenes de estos problemas.
- Recientemente publicó en Letras Internacionales el artículo titulado "El uso de películas para la enseñanza de metodología de la investigación en ciencias sociales". ¿Qué fue lo que quiso transmitirle a los alumnos con la exhibición de la película "12 hombres en pugna"?
- La película forma parte de la planificación del curso "Fundamentos de la Investigación social". En dicho curso se introduce a los estudiantes a los problemas clásicos del conocimiento y aprenden herramientas básicas para conducirse como investigadores. En la película pueden verse muchos de los problemas clásicos del conocimiento como la relación de nuestros sentidos con el mundo o la forma en que nuestros prejuicios pueden afectar la interpretación de los datos que llegan a nuestros sentidos. La idea es poder discutir temas muy abstractos a partir de una película donde dichos problemas aparecen ejemplificados a través de una trama atrapante.
- ¿Cuál fue la devolución de los estudiantes?
- Los estudiantes disfrutan la actividad. El conjunto de la clase se involucra en las discusiones que se hacen a partir de la película. Y creo que —es muy importante— porque también es un facilitador para el alumno ya que en exámenes y parciales permanentemente citan escenas de la película para ejemplificar conceptos.
- ¿De qué otros temas escribió para Letras Internacionales?
- Escribo en la sección "Enfoques" de la revista. Es una sección de reflexión sobre teoría política y temas de investigación en Relaciones Internacionales. He realizado crítica de libros de Ciencias Sociales, artículos metodológicos vinculados a relaciones internacionales y difusión de recursos de investigación para estudiantes y profesores en la web.
- ¿Qué es lo más disfrutable de la docencia?
- Los docentes tenemos la obligación de dotar a nuestros estudiantes de herramientas para emplear en su currícula universitaria y en su futura vida profesional. Mi meta es que siempre los estudiantes salgan de mi curso con una herramienta más. Disfruto cuando puedo constatar que mi curso enriquece a los estudiantes, y me ocupo de entender qué hago mal cuando no veo progreso en ellos. Más allá de esta preocupación académica disfruto mucho del aula en sí y de la discusión con los estudiantes. Ellos nos desafían, nos hacen pensar y con ellos es que los profesores también avanzamos en nuestro conocimiento.